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3.7 议会管钱,总统没辙 —— 美国议会管钱的政治智慧
发布日期:2014-03-07
 

 

 

 

美国的制宪者们对于人性那就是三个字:不信任。谁当官都会乱花钱,不乱花钱的那是上帝,而上帝又不管人的事。在制宪者看来,议会管钱袋子,这是文明的标志,英国议会管钱,英国就文明,美国要进入文明社会,议会也要管好钱袋子。

钱由行政部门来管,行政部门就成了祸害。行政部门会乱花钱,而且不预测,难以控制。行政部门花钱的欲望和冲动不可遏制,会导致行政部门的滥权,使行政部门具有压迫性的力量,同时还会使议会成为傀儡,使司法成为工具。

议会的钱由司法来管,世界上还没这个先例。

美国的制宪者们认为,“钱袋子”是议院的“头等大事”,是议会的重中之重,不管好钱袋子,人民就没袋子,议院也就失去了存在的根本理由。美国人民的钱由议会来管,人民放心,议员安心,行政省心,司法留心。

议员的钱都是法律明文规定的,想多拿也不行。行政部门想多干实事也没钱,也只能多给钱多办事,少给钱少办事,不给钱不办事,办不成事,就按规则行事。司法是独立的,在钱的问题上不受制于议会,有利于司法公正。议会如果在钱袋子不守规距,司法再给议会搞出个违宪来,议会也承受不起。钱都让议会看着,并不等于议会老大,总统老二,议会通过的钱袋子法案,总统不同意,放在那搁置几个月,也让议会头痛得要命。

议会管钱,议会却没有掌握钱的绝对权力,这就是美国的政治制度。不得不佩服美国制宪者们的政治智慧。

人民是美国官员们的衣食父母,人民的钱得归议会管。正如富兰克林就说:“人民需要了解,是哪些人在花他们的钱,那些人把他们的钱是怎么花掉的。这个问题,具有永远的重要性。”而且他还说:“事关谁的痛痒,谁就有最佳的判断力。”钱袋子关美国人民的痛痒,美国人民就有最佳的判断力。只有把钱财的事限制在由人民直接选举的议员手中,才能最佳地实现这一目的,必须让人民了解他们钱的去向。

可如何做到让人民放心,也是说起来容易做起来难。就大邦和小邦的关系来说,大邦如果出钱多,小邦会没有责任感,大邦也不满意。如果让小邦按人口比例出钱,小邦也不高兴。如果让众议院管钱,参议院就会受众议院的摆布,就会讨好众议院,失去参议院本身所具有的责任感。如果让参议院管钱,那众议院就会失去人民性,众议院也会失去本身所具有的责任感,成为参议院的傀儡、木偶、玩具、橡皮图章。参议院仅仅因为掌握钱的问题,体制就会发生质的变化,共和制就会演变成贵族制。

钱袋子具有惊人的魔力,它能让参众两院变成政治怪物。

美国制宪者在如何管好钱袋子这件事上,总也谈不拢,好像每一分钱都是花自己钱似的。简直比葛朗台还抠门,讨论了好几个月。钱财提案“总是成为频繁争持、互不相让的根源”。一讨论钱袋子,制宪者们就公说公的理,婆说婆的道,意见没有办法统一。钱袋问题是命根子,是不可以让步的。于是每当讨论不下去的时候,就通过投票表决,表决的目的不是达成共识,而是推迟。

推迟到最后,实在是没有时间推迟了,最后不得不以和解的方式收场。

美国制宪会议谈钱袋子的提案,主要集中在1787年的6月13日,7月5—7日,7月16日,8月8日,9月5日,9月8日。在6月13日,格里主张限制参议院发起关于钱财的提案,理由是众议院议员直接来自人民,人民应该管理好掌握好钱袋。如果参议院发起钱袋提案,部分众议员就会掉进参议院的陷阱。巴特勒认为这是对参议院的歧视,麦迪逊认为格里的建议不明智,谢尔曼认为这样做容易剥夺参议员的责任,最后会议不同意限制参议院参与决定钱财提案的动议。

在7月5—7日,格里向制宪全体委员会报告,内容之一就是:“所有筹款和提款提案、固定联邦政府官员年薪的提案,均由议会第一院(众议院)发起,第二院(参议院)不得更改和修正;除由第一院(众议院)发起提款提案外,任何人不得从国库中支取钱财。”格里认为,这样做有利于减少第二院的分量和影响。梅森同意格里的观点,认为第一院议员是由人民直接选举的,第二院(参议院)不是,如果让第二院(参议院)花老百姓的钱,“他们只怕很快就会忘记,这些钱是从哪里来的”。威尔逊则认为由第二院发起最为合适,第二院(参议院)人少,“便于斟酌”,退一步说,两院取得一致意见之后,才能通过钱袋子提案,表明第一院和第二院(参议院)的权力区别不大。威廉森同意威尔逊的观点,理由是第二院(参议院)人少,容易监督。莫里斯说,这样做会使第二院(参议院)失去责任,成为两院发生争端的根源。讨论没有结果,最后决定推迟讨论。

在7月16日,制宪会议全体委员会通过报告,并通过附加决议“所有筹款和提款提案,以及固定联邦政府官员年薪的提案,均由议会第一院发起,第二院不得更改修正;除由第一院发起提款提案外,任何人不得从国库中支取钱财”。7月16号的这一附加决议,似乎已经告一段落。

在8月8日,这一天,又再起波澜。大会讨论第四条第五款:“一切筹款和提款提案,一切变动政府官员年薪的提案,应由众议院发起,参议院不得更改和修正;除由众议院发起提款提案外,任何人不得从国库中支取钱财。”讨论的结果却是删去第四条第五款。

在9月5日,布瑞利先生对推迟报告的第六条第十二款改为:“一切筹集岁入的提案,由众议院发起并遵从参议院的更改和修正;但是,未经立法拔款,任何人不得从国库支钱。”最后会议决定推迟讨论。

在9月8日,“一切筹集岁入的提案,均由众议院发起,与其他提案一样,参议院可通过提出修正案的方式合作”。对此,麦迪逊的评注是:“这是一次和解性的表决,‘大妥协’的条件终于放弃。”最终体现为美国的宪法为:“一切筹集岁入的提案,由众议院发起,与对其他提案一样,参议院可以修改方式合作。”

“钱袋子”宪法条款终于获得通过。不过,即使如此,拔款的程序也是极为繁琐复杂。

1996年《宇宙年鉴》第119页列出联邦议会处理钱财提案、通过预算的程序:2月第一个星期一,总统向联邦议会提交分项预算报告,给联邦议会各委员会6周时间评估与他们对口的行政部门所需的款项,向联邦议会的预算委员会提交评估报告;2月15日,联邦议会预算办公室按自己的计算结果,向联邦预算委员会提交联邦议会的独立预算报告;4月1日,参议院预算委员会向联邦议会报告他们对各项拔款意见的决议;4月15日,联邦议会完成众议院和参议院对各项预算的协调决议;5月15日,联邦议会开始逐项辩论各部门的年度拔款数字;6月10号众议院拔款委员会向联邦议会报告他们对各项拔款数字的最后决定;6月15号,联邦议会完成对各项拔款提案的两案中立法行动;6月30日,众议院完成对各项年度拔款的批准行动;10月1号开始新的财政年度。

看来,在美国当总统,真是难着呢。为美国人民办点实事,还得低下头来向议会要钱,议会如果不批准,美国政府就得关门,到目前为止,美国政府已经关门17次了。相信,以后还会有N次。

议会管钱,管用,美国人民放心。人民不放心的是总统,总统是靠不住的,因为总统花起钱来不靠谱,不监督着点,总统会成为窃国大盗。

 

 

 

(注:此文是《美国制宪会议记录辩论》读书笔记之十一。除个别引文另加说明外,所有引文均引自麦迪逊著,尹宣译的《美国制宪会议记录辩论》,辽宁教育出版社2003年版。)

(版权声明:本文系Tencent《大家》独家稿件,未经授权,不得转载,否则将追究法律责任。)

 

(责任编辑:代金凤)

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